El proyecto de ley fue presentado por el Gobierno, en cabeza del Ministro del Interior Juan Fernando Cristo (por impedimentos del Ministro de Agricultura, Aurelio Iragorri) el 16 de abril de este año y constituye el sexto intento del presidente Juan Manuel Santos por modificar la Ley 160 de 1994. El proyecto ya fue aprobado en los primeros dos debates en la Cámara de Representantes y ahora espera la primera ponencia en la comisión quinta del Senado.

El proyecto de ley 223 parte del supuesto de que Colombia dispone de un gran potencial agrícola para suplir la creciente demanda mundial de alimentos pero la legislación actual no permite el desarrollo productivo de regiones que requieren grandes inversiones de capital para ser rentables. La idea de que Colombia se convierta en una despensa mundial de alimentos para el año 2030 no es descabellada puesto que, según la Organización Mundial para la Agricultura y la Alimentación (FAO), somos uno de los 7 países del mundo –junto con Argentina, Brasil, Bolivia, Angola, República Democrática del Congo y Sudán- que todavía tiene la posibilidad de extender su frontera agrícola (Semana, 2010). Una de las oportunidades más claras que tiene el país para aumentar la cantidad de tierra cultivable se encuentra en la Altillanura colombiana: se calcula que de las 7 millones de hectáreas que la componen, aproximadamente 4 millones podrían ser utilizadas para producir alimentos (Semana, 2012). Tal y como lo explica Juan Fernando Cristo, autor de la iniciativa, en la exposición de motivos del proyecto de ley, «aunque esta región presenta excelentes condiciones de luminosidad, brillo solar, y temperatura, sus suelos presentan baja fertilidad debido a los elevados niveles de acidez, alta saturación de aluminio, bajos contenidos de materia orgánica y muy baja saturación de bases intercambiables como calcio, magnesio y potasio. Además, la oferta hídrica de la región es abundante entre abril y noviembre, pero tiene una fuerte temporada seca entre diciembre y marzo que se intensifica a medida que se avanza hacia el oriente de la región. Lo anterior hace que los proyectos productivos agrícolas en la Altillanura deban hacer uso de un complejo paquete tecnológico en temas de pastos, mejoramiento genético, recuperación de suelos, desarrollo de nuevas variedades de semillas, manejo de las plagas, uso eficiente del recurso hídrico y adaptación al cambio climático. El desarrollo y la utilización de este paquete tecnológico es exigente en inversiones de capital, y el retomo a la inversión solamente se garantiza en la medida en que se pueda aplicar en superficies que generen economías de escala para bajar los costos unitarios de producción» (Juan Fernando Cristo Bustos, 2015).

Con base en lo anterior y entendiendo que existen zonas del país en donde alcanzar altos niveles de productividad exige mayores esfuerzos tanto económicos como de asociatividad, el proyecto de ley 223 del 2015 propone la creación de Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres) como zonas especiales de aptitud agropecuaria, ubicadas en territorio nacional, aisladas de los centros urbanos más significativos y que demandan elevados costos de adaptación productiva. Las Zidres se caracterizan por tener baja densidad poblacional y altos índices de pobreza, carecen de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos y, por sus características agrológicas y climáticas, resultan inapropiadas para desarrollar unidades de producción familiar que fomenten proyectos productivos que beneficien a los trabajadores agrarios sin tierra y que promueva la inversión de capital en el agro. En ese orden de ideas, las Zidres están destinadas a: 1) Promover la inclusión social del trabajador agrario como agente social productivo; 2) Aumentar la productividad sostenible de la tierra; 3) Promover el desarrollo social y económico de la zona; 4) Mejorar las condiciones agrológicas del suelo; 5) Incentivar la conservación del medio ambiente; 6) Promover el acceso y la regularización de la propiedad de la tierra a los trabajadores agrarios; 7) Promover el empleo rural y la seguridad alimentaria.

Fuente: (Radio Macondo, 2014)

La identificación de las áreas potenciales para declarar una Zidres será establecida por la Unidad de Plneación Rural Agropecuaria (UPRA), la delimitación será constituida por el Gobierno Nacional a través de documento CONPES y la aprobación se efectuará a través del Consejo de Ministros mediante decreto. Para la delimitación de las ZIDRES será indiferente que los predios cobijados sean de propiedad privada o pública y cuando en estas zonas se encuentren proyectos productivos cuyos usos del suelo no se ajusten a las establecidas por la UPRA, se establecerá un régimen de transición y acompañamiento que estimule la reconversión productiva de estos proyectos hacia los estándares fijados por la entidad. Tampoco podrán constituirse Zidres en territorios que comprendan, siquiera parcialmente, zonas de reserva campesina, resguardos indígenas y territorios colectivos titulados o en trámite de constitución.

El proyecto de ley plantea varios esquemas para los proyectos productivos en las Zidres. Estos pueden ser desarrollados por personas naturales, jurídicas, o por empresas asociativas. El ejecutor del proyecto productivo podrá arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios lícitamente obtenidos o asociarse con los propietarios campesinos que no deseen desprenderse del derecho del dominio, hasta completar el área requerida para el proyecto. No existe la obligación explícita de involucrar a los campesinos en los proyectos productivos pero, en caso de hacerlo, la empresa asociativa se hace beneficiaria de una política de incentivos y estímulos que incluyen líneas de créditos, estímulos a la promoción, formación y capacitación de los campesinos, respaldo a través del Fondo Agropecuario de Garantías entre otros. Asimismo, la asociatividad con campesinos se puede dar independiente de si éstos tengan o no tengan la propiedad de la tierra. Si el campesino asociado no tiene tierra, el proyecto productivo deberá establecer un mecanismo que permita que, antes de los tres primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de la misma definido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), de acuerdo al proyecto productivo y a la capacidad financiera de quien lo adelante.

Los proyectos productivos también se podrán adelantar en bienes inmuebles de la nación, es decir, en los terrenos baldíos con la condición de asociar a los campesinos al proyecto. El proyecto de ley establece que se podrá solicitar al Gobierno Nacional la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la Nación ubicados en las Zidres, con la obligación de integrar como asociados al pequeño o al mediano productor. La entrega de los bienes inmuebles de la Nación, bajo cualquier modalidad, dará lugar al pago de una contraprestación monetaria que será definida por el Gobierno Nacional, atendiendo las variables relacionadas con el área del terreno y los volúmenes de producción. Dentro del documento contractual también se deberá incluir las condiciones óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la culminación del contrato, como también las garantías correspondientes y las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del contratista. De igual forma, las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994 para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos.

Fuente: (Semana, 2013)

Grosso modo, éste es el proyecto de ley que cursa en actualmente en el Congreso. Aunque pareciera que su razón de ser está justificada en factores inherentes a la condiciones de la Altillanura colombiana -que exigen un modelo productivo a gran escala para ser rentable- el proyecto deja muchas dudas con respecto a la asociatividad de los campesinos y a la aparente legalización en la acumulación de tierras baldías -o tierras originalmente adjudicadas como baldías- que favorecería a grandes empresarios que reportan millonarias inversiones en la región. No en vano han aparecido fuertes críticas al proyecto de ley por parte de diversos sectores como el Polo Democrático en cabeza de los congresistas Jorge Enique Robledo y Inti Asprilla, organizaciones como OXFAM, Codhes, Cinep, Cumbre Agraria, Comisión Colombiana de Juristas, entre otras. En la próxima entrega, haré una exposición detallada de las críticas contra el proyecto como también de los argumentos que lo defienden. Sin duda alguna, la propiedad de la tierra en Colombia es un tema muy controversial, que admite varias lecturas y está lejos de solucionarse con la promulgación de una ley.