Los baldíos en Colombia – Parte 1

Un dato aproximado señala que en el país puede haber más de 4.000.0000 de hectáreas de tierras baldías (El Tiempo, 2015). Seguramente muchos colombianos aún recuerdan el episodio en el que los senadores del Polo Democrático, Jorge Enrique Robledo y Wilson Arias, denunciaron las irregularidades en la adquisición de terrenos baldíos de la Orinoquía por parte de Riopaila Castilla y la multinacional americana Cargill, a través de una maniobra jurídica diseñada por la prestigiosa firma de abogados Brigard & Urrutia. En ese entonces, Carlos Urrutia, socio principal de la firma de abogados, fungía como embajador de Colombia en Washington y debido a las dimensiones que adquirió el escándalo nacional se vio obligado a renunciar. Posteriormente el Gobierno, en cabeza del Ministro de Agricultura Rubén Darío Lizarralde presentó al Congreso un proyecto de ley sobre baldíos (conocido como la Ley Urrutia – Lizarralde) que permitía la acumulación de las Unidades Agrícolas Familiares (UAF). Las numerosas preocupaciones que generó el proyecto de ley por parte de varios sectores de la sociedad y más específicamente, los cuestionamientos que le hizo el senador Robledo al Ministro Lizarralde por sus actuaciones como gerente de Indupalma, llevó al Presidente Santos a retirar el proyecto de ley. A pesar que estos incidentes ocurrieron en el año 2013, la polémica por el uso y adjudicación de tierras baldías sigue vigente. Actualmente se está tramitando en el Congreso un proyecto casi idéntico al anterior, para la creación de Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) con el propósito de permitir el desarrollo de zonas apartadas del país, entre estas, la altillanura colombiana.

Fuente: (HSBnoticias.com, 2013)

La discusión de cómo se deben adjudicar los baldíos que todavía tiene Colombia nos compete a todos ya que va más allá de un simple proceso de titularización de la propiedad. Es un debate profundo que nos debe llevar a reflexionar sobre cuál es el modelo de desarrollo económico que queremos para el país. Si bien Colombia no puede oponerse al desarrollo de proyectos agroindustriales que demandan grandes extensiones de tierra, tampoco se puede desconocer el derecho primordial que tienen los campesinos más pobres del país de tener un pedazo de tierra para trabajar. Probablemente, la solución se encuentre en un punto intermedio, un modelo mixto que permita la coexistencia y colaboración entre los dos tipos de desarrollo. En este artículo y en los próximos, voy a analizar de la manera más imparcial posible los argumentos a favor y en contra del actual proyecto de ley que se viene adelantando en el Congreso. Pero para entender las implicaciones del mismo, primero es necesario revisar la historia de cómo se ha tratado el tema de adjudicación baldíos en el país y las diferentes leyes que se han expedido para intentar regularlo.

La historia de la adjudicación de los baldíos en Colombia es extensa pero se caracteriza por tres momentos críticos. En el siglo XIX la política de tierras estuvo destinada a, por un lado, fomentar el crecimiento rural y la colonización, y por el otro fue una fuente de ingresos para el Estado, que vendía los baldíos al mejor postor para cubrir déficits fiscales o los entregaba en concesión para pagar deudas públicas. Esta política fue generosa en fomentar una estructura agraria bimodal en manos de terratenientes y de colonos. Al momento de la independencia, las tierras en Colombia ya estaban concentradas en una pequeña oligarquía, no necesariamente con títulos ajustados a la ley. Sin embargo existían todavía grandes extensiones de tierras sin asignar y legalizar. Las modalidades de apropiación y concentración de tierras desde la independencia fueron muchas y variadas como la venta de baldíos para pagar la deuda pública (venta de bonos a cambio de tierras), la venta directa, tierras ofrecidas a inmigrantes extranjeros, colonización interior por empresarios o campesinos colonos, entrega de baldíos a cambio de la construcción de obras públicas hasta incluso el otorgamiento de tierras a militares por sus contribuciones a la independencia, en muchas otras modalidades.

El período entre 1870 y 1920 fue de intensas confrontaciones entre colonos campesinos y grandes terratenientes. Era típico para la época argumentar que los campesinos y colonos eran personas ignorantes que ni conocían ni aplicaban la ley y tampoco estaban en capacidad de usar recursos para poner a producir la tierra de la que disponían. Por otro lado, las familias prestantes y empresarios pretendían establecer derechos privados sobre los baldíos y convertir a los campesinos en trabajadores dependientes. Con los recursos económicos derivados de la economía exportadora y con sus conexiones políticas, los empresarios utilizaron su poder para oponerse al derecho de propiedad a favor de campesinos y colonos. No debe entonces sorprendernos que hoy en día, los mismos argumentos y mecanismos son utilizados por políticos y empresarios para justificar proyectos agroindustriales de gran escala en tierras baldías de la Nación. La Ley 61 de 1874 intentó determinar el uso de la tierra en cultivos como el criterio de asignación de los baldíos cualquiera fuera su extensión, entregando otra extensión adyacente de igual tamaño si se vivía y trabajaba en ella. Pero también animó a personas ricas a tener todas las tierras que pudieran pagar. Los conflictos continuaron de tal manera que la Ley 48 de 1882 reconoció a los colonos como independientes y definió entre sus objetivos que “los cultivadores de las tierras baldías establecidos en ellas con caza y labranza, serán considerados como poseedores de buena fe y no podrán ser privados de la posesión sino por sentencia dictada en juicio civil ordinario” (Las 2 Orillas, 2014).

El segundo momento crítico se dio entre 1928 y 1936 con las múltiples invasiones de tierra por parte de los campesinos. El entonces Presidente Olaya Herrera gestó una propuesta en la cual ponía el uso de la tierra como condición para su asignación. Todo aquel que abriera y sembrara la tierra por un período de cinco años sería acreedor a título de propiedad. Obviamente esta propuesta se colocaba del lado de los colonos y campesinos. Para prevenir una nueva concentración de la propiedad el proyecto reducía el tamaño máximo de las concesiones a 2.000 hectáreas por persona. Además, al exigir confirmar la propiedad puso en evidencia una situación tal, que se estimaba que sólo en el departamento de Cundinamarca el 75% de los títulos eran falsos (Las 2 Orillas, 2014). La Ley 200 de 1936 expedida por Alfonso López Pumarejo, que se conoce como la primera ley de reforma agraria, estuvo destinada a solucionar los conflictos agrarios de la época donde los invasores reclamaban como baldíos las tierras que ocupaban por la fuerza, mientras que los propietarios invocaban sus títulos de notaría que los acreditaban como dueños. Como elementos importantes de la ley se encuentran la creación de jueces especiales para dirimir conflictos de tierra, la introducción del concepto de la función social de la tierra y la figura de extinción de dominio de tierras improductivas (Prensa Rural, 2007).

Fuente: (La FM, 2013)

El tercer momento crítico corresponde un largo período que inicia con la Ley 135 de 1961 y que pareciera estar destinada a aumentar la acumulación de tierras en favor de personas o sociedades prestantes. Esta ley colocó el límite de 450 hectáreas para adjudicación individual de baldíos, permitió la concentración de 1.000 hectáreas en zonas especiales alejadas y 3.000 hectáreas en los Llanos Orientales. La ley autorizó incluso arrendamientos de hasta 2.500 hectáreas a un plazo máximo de 50 años. Más adelante, la Ley 30 de 1988 amplió la extensión de adjudicación de baldíos a 1.500 hectáreas sin necesidad de cumplir con la condición de ocupación previa pero bajo la obligación de desarollar una explotación productiva. Para aquellos que buscaran extensiones superiores a 1.500 hectáreas podía celebrarse otro contrato de usufructo (con plazos entre 10 y 30 años renovables) destinado a cultivos de tardío rendimiento o acuicultura, con un tope de 3.000 hectáreas. Si bien del usufructo no se desprendía el derecho a la propiedad, si existía la posibilidad de solicitar al vencimiento del primer periodo contractual, la ampliación de hasta la mitad de lo que se concedió la primera vez en usufructo, siempre y cuando el límite no pasara de 6.000 hectáreas.

La historia de los baldíos nos muestra la incapacidad del Estado colombiano, ya sea por acción u omisión, de definir una política clara y efectiva para la distribución, tenencia, uso y formalización de la propiedad rural. Pareciera que las leyes del siglo XIX y XX se promulgaron en beneficio de grandes terratenientes, favoreciendo la acumulación de tierras y por lo tanto, haciendo al Estado responsable de las dinámicas de violencia que ha vivido el país en la disputa por la tierra. En la próxima entrega analizaremos en detalle la Ley 160 de 1994 que es la que actualmente rige el tema de baldíos en el país y que es la que pretende cambiar el proyecto de ley que cursa actualmente en el Congreso.